自然资源-关于城镇开发边界局部优化的政策思路梳理

自然资源-关于城镇开发边界局部优化的政策思路梳理

国土空间规划的核心之一是要统筹划定“三区三线”，三条控制线中的城镇开发边界的划定与优化工作，一直是国土空间规划改革的重要组成部分，其有助于遏制城市盲目扩张，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

依据2023年10月，自然资源部《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，11月《关于做好城镇开发边界管理成果数据汇交更新的函》，以及相关省自然资源厅于今年2月印发的《关于加强城镇开发边界管理工作的通知(试行）》。要从城镇开发边界局部优化的工作流程、工作底图、调入调出需求分析以及数据库制作与汇交要求几方面进行解读：

一、工作流程

准备工作阶段：主要包括工作底图下发及各地自行补充完善。

方案制定阶段：以县级行政区为基本组织单元，每年不超过两次。在底图基础上制定拟定优化方案，重点是明确调入和调出地块，形成数据成果和举证材料。

上报审查阶段：由县级自然资源主管部门编制城镇开发边界局部优化方案，并组织专家进行论证，出具专家论证意见。经县级人民政府同意、市级自然资源主管部门审查通过后，报省自然资源厅审定。

成果应用阶段：通过部审查的城镇开发边界数据纳入国土空间信息平台和“一张图”作为报批用地使用。

二、工作底图

1.部下发数据

国家批准的“三区三线”划定成果底图（2022年11月7日自然资源部下发）

2.省国土空间基础信息平台数据

依法依规批准且完成备案的建设用地

依法依规批准的开发园区范围等数据

各市未兑现承诺的城镇批次建设用地台账

3.地方应自行补充的数据

应以最新的城镇开发边界数据为基础制作，矢量数据包括更新层、调整层和城镇开发边界外零星城镇建设用地3个图层

三、调入调出需求分析

在落实最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度，确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可以对城镇开发边界进行局部优化。

调入城镇开发边界图斑情况

本次优化满足以下6种情形之一的，可以调整：

1.国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设，以及行政区划调整涉及城镇布局调整的；

2.因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建等防灾减灾确需调整城镇布局的;

3.耕地和永久基本农田核实处置过程中确需统筹优化城镇开发边界的；

4.已依法依规批准且完成备案的建设用地，已办理划拨或出让手续，已核发建设用地使用权权属证书，确需纳入城镇开发边界的；

5.已批准实施全域土地综合整治确需优化调整城镇开发边界的；

6.规划深化实施中因用地勘界、比例尺衔接等需要局部优化城镇开发边界的。

城镇开发边界外零星城镇建设用地安排

明确在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，具体包括以下几种类型：

1.供水、排水、供电、燃气、供热、通信、邮政、广播电视、环卫、消防、气象、水文等用地；

2.依托交通路网布局的公路（水运航道）服务区、交通场站、城镇道路以及加油站、加气站、充电站、换电站等用地；

3.依托资源或具有邻避效应，确需布局在城镇开发边界外的科研、文化（含文物保护）、教育、医疗卫生、生态建设、社会福利、体育以及“平急两用”公共基础设施等用地；

4.旅游集散中心、旅游驿站、宣教设施、生态停车场、房车营地、民俗酒店、郊野公园、康养文旅以及相关配套设施等用地；

5.依托资源或有邻避要求的工矿、仓储及相关产业类等用地；

6.文物古迹、监教场所、殡葬、外事、安保、风景名胜等用地。

调出城镇开发边界图斑情况

注意事项：

1.遵循调出规模与调入规模“等量置换”，对应调入城镇开发边界图斑的城镇开发边界调出图斑，应确保调出、调入图斑的面积和新增规模一致。

2.对应零星布局图斑的城镇开发边界规模调出图斑，规模调出图斑与零星布局图斑的面积和新增规模应一致。

3.耕地和永久基本农田核实处置的调出地块，须位于补划永久基本农田图斑范围内。

4.不得将原城镇开发边界内现状建设用地、已批城镇批次建设用地调出。

5.涉及的新增城镇建设用地纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，等量缩减城镇开发边界内的新增城镇建设用地，确保城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破。

四、数据库制作与汇交要求

城镇开发边界局部优化成果要确保数据完整、空间数学基础与数据格式正确、标准符合、空间拓扑、图数一致等。更新数据库技术过程如下：首先从调整层获取所有调出的图斑标识码，将基础数据库中所有相应标识码的图斑进行删除；然后将所有更新图层的图斑追加至基础数据库，得到更新后数据库。

思考与启示

城镇开发边界作为城市发展不可逾越的红线，这就导致其最终划定成果极为刚性。在《全国“三区三线”划定规则》中提出，城镇开发边界面积一般为现状城镇建设用地规模的1.1倍或1.3倍以内，及城镇开发边界扩展倍数不得超过1.3倍，那么建设用地增量规模上限即为现状城镇建设用地规模的0.3倍，因此开发边界中的新增空间规模极为有限。而在最新《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》中也强调，涉及的新增城镇建设用地纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，等量缩减城镇开发边界内的新增城镇建设用地，确保城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破，因此进行开发边界局部调整也必须保证用地增减平衡。那么在进行边界优化时，则会出现以下几种情况：情况一，以项目批次用地选址为参照，项目所占的用地指标则需要用边界内的空地换出，原本并不规则的开发边界会变得更加支离破碎，甚至部分城市中心城区的开发边界也极为破碎，导致部分开发边界内用地不好用、不能用的问题。情况二，开发边界先于用地布局规划，而部分项目批次用地未合理预留道路空间，造成城市路网难成体系，用地规划难。情况三，由于开发边界与基本农田的划定缺乏协调，存在大量的基本农田图斑紧邻开发边界，在进行用地腾挪时，考虑到避让基本农田，会出现永久基本农田以“开天窗”的形式留在城市中。

随着各市城镇开发边界的划定，边界内的一般乡村作为城市发展用地的后备军，必将随着城市的开发而面临拆迁。而在边界外，紧邻城市的乡村，必将成为实现就地城镇化的主要空间载体。城市边缘区是城乡要素汇聚及空间过渡的特殊区域，因其具有得天独厚的交通区位，受城市辐射能力最强，承但城市产业功能拓展的职能，成为各类社会资本竞相征地的对象。在自然资源部的193号文中提到，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。并且，在规划实施期内，城镇开发边界可基于五年一次的规划实施评估，按照法定程序经原审批机关同意后进行调整，或许为城市边缘区预留了一定空间管理的灵活性。